공정거래위원회는 7월 6일(금) 오후 2시 대한상공회의소에서 '공정거래법 전면개편 방안' 마련을 위한 2차 공개토론회를 공정거래법 전면개편 특별위원회, 한국경쟁법학회와 공동으로 개최한다.

이번 토론회는 6차에 걸쳐 진행된 기업집단법제 분과 7개 과제에 대한 논의내용과 결과를 발표하고 각계 전문가 의견을 수렴하는 자리다.

토론회에서는 경제력집중 억제시책의 출발점인 대기업집단 지정기준을 GDP에 연동함으로써 기업들의 예측가능성을 높이는 것에 분과위원들의 의견이 일치했다.

총수일가 사익편취 근절을 위해 사각지대인 총수일가 지분 20~30% 상장회사와 자회사로 사익편취규제 대상을 확대하는 것과 지주회사·공익법인에 대해서도 내부거래 공시를 강화하는 것에도 의견이 일치했다.

총수일가의 편법적 지배력 확대 수단으로 악용된 순환출자·금융보험사·공익법인의 계열사 주식 보유에 대해 의결권제한 등 출자규제를 강화하는 것도 의견이 모아졌다.

지주회사의 경우, 지난 20년간 지주회사 제도운영결과 당초 기대했던 소유지배구조 개선효과는 크지 않고 총수일가의 편법적 지배력 확대와 사익편취의 우려가 있다고 판단했다. 따라서 소속회사에 대한 주식의무보유비율을 상향할 필요가 있다고 보았으나, 적용대상을 신규지주회사로 국한할지는 결론을 내지 못했다.

공정위는 이번 토론회 이후 7월 중으로 공정거래법 전면개편 특별위원회 전체회의를 열어 전면 개편안을 마무리 짓고, 이를 토대로 공정위 입장을 마련해 정부입법안을 하반기 정기국회에 제출할 계획이다.

‘기업집단법제’는 경제력집중 억제를 목적으로 공정거래법 내에 도입된 제도로, 1986년 처음 도입된 이후 경제상황에 따라 부분 개정이 있어 왔다.

그러나 부분적인 보완만을 거치면서 기업집단법제의 정합성이나 완결성 측면에서 부족한 부분들이 존재했다. 기존 규제의 한계가 지적되기도 하고 기업의 편법적 지배력 확대 수단이 새로이 출현하기도 했으며, 법상 사각지대(Loop-Hole)를 악용해 규제를 회피하는 사례도 발생했다.

최근 우리 경제에는 상위 대기업집단으로의 경제력 집중 현상이 심화되고 있고 특히 총수일가의 사익편취, 편법적 지배력 확대 등 폐해가 근절되지 않고 있어 개선이 필요한 상황이다. 

이에 따라, 기업집단법제 개편방안을 경쟁법제, 절차법제 개편과 더불어 별도의 큰 논의과제로서 공정거래법 전면개편 논의에 포함해 추진하게 됐다.

<대기업집단 지정제도 개편방안>

대기업집단 지정기준은 그간 경제여건의 변화에 따라 반복적으로 변경돼 왔으나, 기준 변경 시 마다 사회적 합의 비용이 발생하고 변경주기와 변경기준에 대한 기업집단 측의 예측가능성이 저하되는 문제가 있었다. 

분과위에서는 지정기준을 경제변화에 연동시킬지 여부와 연동 방식, 공시대상기업집단과 상호출자제한기업집단으로 이원화된 규제체계를 유지할지의 여부, 변경된 지정기준에 대한 시행 시기 등을 논의했다. 

그 결과, 상호출자제한기업집단 지정기준은 경제규모를 자동반영하기 위해 GDP의 0.5%로 연동하는데 다수의 의견을 수렴했다. (단, 시행시기는 현재 GDP 0.5%가 10조원이 되는 시점에 시행하도록 해 현재의 지정기준과 연속성을 부여하는 것으로 합의함.)

반면, 공시대상기업집단은 경제력 집중 억제 외에 다른 고유목적이 있으므로 현행 이원화 체제를 유지하되, 지정기준의 경제규모 연동 필요성도 낮아 현행 기준을 유지하기로 의견을 수렴했다.

사익편취 규제는 특수관계인으로의 부의 부당한 귀속을 차단하고, 공시의무는 시장감시를 통한 소유지배구조와 불합리한 경영행태 개선을 유도하기 위한 제도이다.

<해외계열사 공시 강화>

‘롯데’처럼, 기업집단의 소유지배구조에 해외계열사가 중요한 역할을 차지하는 경우가 있다. 그럼에도 불구하고 현행 제도상으로는 해외계열사에 대한 정확한 현황 파악조차 어렵고 해외계열사를 이용한 우회출자 등 편법적 지배력 확대 가능성도 제기되고 있다.

공정거래법상 공시 의무자가 국내계열사로 한정됨에 따라 '총수일가→해외계열사→국내계열사' 출자 구조에서 '해외계열사→국내계열사' 출자는 국내 계열사가 공시(주주현황 공시)해서 확인이 가능하나, '총수일가→해외계열사' 출자는 파악이 불가하다. 

분과위에서는 해외계열사와 관련한 정보공개 방식(공시vs신고), 공시 의무자(동일인vs소속회사), 공시내용(해외계열사가 포함된 순환출자현황 포함 여부)등에 대해 논의했다.

그 결과, 해외계열사 현황을 공정위에 신고하도록 하는 것보다 공시를 통해 시장에 공개해, 시장을 통한 재벌의 자발적 소유지배구조 개선을 유도하는 것이 제도의 취지와 효과 측면에서 우월하다는 데 의견이 일치했다. 

특히 기업집단의 동일인에게 해외계열사의 주식소유현황(해외계열사 주주현황과 다른 국내·해외계열사에 대한 출자현황)과 순환출자현황을 공시하도록 하는 방안에 의견이 일치했다.

<사익편취규제 적용대상 확대>

총수일가 사익편취 규제가 2014년 2월 도입·시행됐으나, 규제회피가 발생하는 등 규제의 실효성·정합성에 대한 비판이 지속되고 있다.

공정위 실태조사 결과, 규제대상 회사의 내부거래 비중은 증가 추세였다. 뿐만 아니라 규제에서 벗어난 사각지대에서 규제대상 회사보다 더 높은 비중으로 내부거래가 지속된 것으로 나타났다.

대규모 내부거래 이사회 의결과 공시규정의 총수일가 지분율 기준(상장·비상장사 모두 20%)이 사익편취 규제의 기준(상장사 30%, 비상장사 20%)과 서로 달라 규제 간 정합성도 미흡한 측면이 있었다. 

(총수일가 지분율 20~30%인 상장사의 내부거래 규모(’14~’17년 합계 24.7조원)는 같은 지분율 구간 비상장사 내부거래 규모(2.9조원)의 8.5배에 달하는 것으로 나타남)

분과위에서는 현행 총수일가 사익편취 규제 적용대상을 확대할지의 여부와 방식(지분율 기준 변경, 간접지분율 포함 여부 등)을 논의했다.

또한 규제 시행이후 첫 적용사례(한진 건)의 고법 패소 후 제기된 “부당성” 요건의 개정 여부와 특수관계인을 제외한 주주들의 승인을 받은 내부거래를 규제 적용제외하는 방안(안전지대)도 논의했다. 

그 결과, 현행 기준을 상장회사·비상장회사 모두 20%로 일원화하고, 이들이 50% 초과지분을 보유한 자회사도 규제대상에 포함하기로 의견을 수렴했다.

부당성 요건의 경우, 단기간 내 법 개정에 담을 정도로 기준을 도출하기 어렵고, 아직 관련 확정 판결이 없는 상황에서 부당성에 관한 제도개선은 시기상조인 면이 있음을 대체로 공감했다. 

특수관계인을 제외한 주주들의 승인을 받은 내부거래를 규제에서 제외하는 방안(안전지대)에 대해서는 찬·반의견으로 나뉘었다. 

<순환출자규제 개편방안>

현재 상호출자제한기업집단에 속한 회사는 신규 순환출자를 금지하고 있으나, 기존 순환출자도 지배주주의 과도한 지배력 유지, 지배구조의 투명성 저하 등의 폐해가 있어 원칙적으로 해소해야 한다는 비판이 꾸준히 제기되고 있다. 

2018년 4월 현재 공시대상기업집단 중 6개 집단이 41개의 기존 순환출자 고리를 보유 중이다. (상호출자제한기업집단 중 4개 집단이 10개 고리 보유)

분과위에서는 제도 시행 전 혹은 신규 지정 이전부터 보유한 기존 순환출자에 대해서도 규제해야 하는지, 규제한다면 어떠한 방식(해소의무 부과 vs 의결권 제한)으로 규제할 것인지를 논의했다.

그 결과, 기존 순환출자가 상당부분 해소돼 규제준수비용은 높지 않은 반면, 향후 지정될 기업집단에 대해서는 여전히 규제실익이 있는 만큼 규제필요성에 대해 모두 공감했다.

규제방식은, 의결권제한방식이 주식처분보다 소급입법 논란을 최소화하면서 최소 침해 원칙에 부합된다는 데 다수 의견을 수렴했다.

의결권 제한 시, 순환출자 고리 중 순환출자를 최종 완성한 출자회사의 의결권만 제한하는 방안에 의견을 수렴했다. 

<금융보험사 의결권 제한제도 개편>

상호출자제한기업집단 소속 금융·보험사가 보유한 국내 계열회사의 지분에 대한 의결권 행사는 원칙적으로 금지되나, 상장사 등에 대한 일부 예외가 허용돼 총수의 지배력을 유지·강화하는 수단으로 활용될 우려가 제기되고 있다.

(2018년 5월 1일 기준 상호출자제한기업집단 중 3개 비금융주력집단 소속 7개 금융보험사가 11개 비금융계열회사에 대해 출자하고 있음)

분과위에서는 상장사에 대한 의결권 행사 예외에, 금융·보험사만의 한도를 별도로 설정할 것인지, 예외사유 중 ‘계열회사 간 합병·영업양도’를 삭제할 것인지 여부 등을 논의했다.

그 결과, 현행 특수관계인 합산 15% 한도에 추가해, 금융·보험사만의 합산 의결권 행사한도를 5%로 제한하는데 의견을 수렴했다.

예외적 의결권 행사가 허용되는 사유 중 ‘계열사 간 합병·영업양도’는 악용 사례 방지를 위해 제외해야 한다는 의견과 적대적 M&A에 대한 경영권 방어를 위해 허용한 것으로 계열·비계열을 달리 볼 사안이 아니라는 의견이 모두 제시됐다.

<대기업집단 소속 공익법인 규제>

대기업집단 소속 상증세법상 공익법인 165개를 대상으로 운영실태를 조사한 결과, 공익법인이 총수일가의 지배력 확대, 경영권 승계 등의 수단으로 이용될 가능성이 상당한 것으로 나타났다. 

대기업집단 소속 공익법인 보유자산의 21%가 주식으로 전체 공익법인의 4배에 육박하고, 대기업집단 소속 공익법인은 2세 출자회사와 핵심 회사 지분을 집중보유하고 있다. 그러나 보유 주식의 수익기여도는 1%에 불과한 것으로 나타났다. 

또한, 총수일가 및 계열회사와의 주식·부동산·상품·용역 거래도 상당하나 내부통제와 시장 감시 장치는 미흡한 것으로 나타났다.

분과위에서는 공익법인이 편법적 지배력 확대 등에 악용되지 않도록 제도적 개선이 필요한지, 개선한다면 어떤 방안으로 개선할 것인지를 논의했다. 

그 결과, 상호출자제한집단 소속 공익법인(상증세법상 공익법인으로 한정)의 의결권행사를 금융보험사 의결권 제한과 동일한 방식으로 제한하는 방안에 공감대가 형성됐다.

(공익법인의 보유 계열사 주식의 의결권 행사는 원칙 금지. 단, 예외적인 경우는 특수관계인과 합해 15%, 전체 공익법인 합산 5%내로 의결권 행사 가능)

또한, 공익법인의 내부거래와 계열사 주식거래(3자로부터의 취득·처분 포함)시 이사회 의결·공시제도를 도입해, 내부거래에 대한 시장감시 장치를 도입하자는 데 의견을 수렴했다. 

<지주회사 제도 개편>

18개 전환집단 지주회사 대상 실태조사 결과, 당초 기대했던 소유지배구조 개선효과는 크게 발휘되지 않았다. 반면, 지주회사가 총수일가의 지배력 확대, 사익편취 등의 수단으로 이용되는 등 부작용 우려는 상당한 것으로 나타났다.

전환집단 지주회사는 총수일가 지분이 집중(49.1%)된 구조 하에서 자·손자회사 등과의 내부거래(평균 55%)를 통해 배당외수익을 과도하게 수취(배당수익 비중 40.3%, 배당외수익 비중 43.5%)하고 있으며, 지주회사가 직접 출자해야 하는 자회사 보다는 손자회사 및 증손회사 등을 집중적으로 늘려나가는 것으로 확인됐다.

(지주회사의 배당외수익은 브랜드 수수료, 부동산 임대료, 경영 컨설팅 수수료 등 3개 항목임. 지주회사의 전체 수익에는 ①배당 수익 ②배당외수익 외에도 ③사업 매출, ④기타 수익 등이 있으나 ③·④의 비중은 크지 않음.)

분과위에서는 ① 자·손자회사 의무지분율 상향 ② 부채비율 상향 ③ 공시 강화 ④ 공동손자회사 금지 등 지주회사를 통한 과도한 지배력 확대와 지주회사의 사익편취 수단화 방지를 위한 제도개선 방안을 논의했다.

그 결과, 지분율 상향 필요성에 공감대가 형성됐다. 그러나 구체적인 방안은 신규 설립·전환 지주회사(기존 지주회사가 신규 편입하는 자·손자회사 포함)만 우선 적용하는 안과 모든 지주회사에 적용하되 충분한 유예기간을 부여하는 안으로 의견이 나뉘었다. 

부채비율 상향 필요성에 대해, 지주회사 규제가 지속적으로 완화돼 지배력 확대 수단으로 악용된 측면을 고려해 부채비율 제한을 강화(200%→100%)해야 한다는 의견과, 현재 과도한 부채차입으로 인한 문제 발생 우려가 적고, 이미 세법상 disincentive 제도가 도입된 점을 감안해 현행 부채비율 제한(200%)을 유지하자는 의견이 모두 제시됐다.

disincentive 제도란, 차입금이 있는 지주회사의 경우 차입금에 대한 이자비용 일부를 수입배당금 익금불산입 대상에서 제외하는 것을 뜻한다.

공동손자회사 보유는 현행법의 사각지대로 지주회사 제도 취지에 반하는 만큼 금지하는데 의견이 일치했고, 배당외수익 수취 등을 통한 사익편취를 막기 위해 지주회사의 내부거래 공시를 강화하자는 방향에 의견을 수렴했다.